一、民行检察服务民营经济的现状

（一）民事检察方面

1.民行检察干警主动监督意识不强,大量涉民营企业案件未进入监督视野

张军检察长提出推动“四大检察”全面协调充分发展后，民事行政检察部门人员配置薄弱的状况得到改观，基层检察机关民行部门的“1人科”“2人科”普遍增至3至7人。但人员增加并未带来办案数量的显著增加。张家口市两级法院2019年受理民商事案件超过2万件，但检察机关同期受理民事申请监督案件不足100件。进入监督程序的案件少并不意味着法院审理案件质量高，由于司法责任制改革后法官享有更大自主权，无须报经庭长、院长审批即可对所承办案件作出裁决，但法官的业务能力与道德素质并未同步提升 ，一段时间内我市各基层法院审理的案件被上级法院发回重审和改判的比率大幅上升。调研中，不少受访企业家表示在其企业涉及的民事诉讼中，法院存在审判程序明显违法或者裁判文书在认定事实和适用法律方面有明显错误。大量存在问题的案件未进入检察监督程序，反映出民行干警主动监督意识不强，没有深入企业问需于民，习惯于“坐堂等案”，办案数量与承担的监督职能不相匹配。

2.民事检察监督效果不佳，影响了民营企业申请监督的意愿和信心

司法裁判是综合运用规则、逻辑、经验解决矛盾纠纷的过程，具有极强的专业性。为防止裁判者恣意擅断，法律设置了多种外部监督机制，检察监督因检察官的专业要求和法律监督职能，相较于其他监督而言是最为专业的外部监督力量。目前，我市检察机关民行干警均为大学本科及以上学历，属于检察人员的“骨干精英队伍”。但是，由于办理的民商事监督案件数量较少，实务经验较法院同仁差距明显，法律监督能力尚有较大提升空间，主要表现在：监督浮在表面，对事监督多对人监督少，不善于运用法律赋予的调查核实权。监督类型集中在程序违法方面，如合议庭组成人员未提前告知、审限超期、送达方式和程序违法等，对“人”的深层次监督没有实现，对民事审判执行人员贪污受贿、枉法裁判的监督未打开局面。365bet体育娱乐场_365bet体育投注-【官方授权牌照】@说理性不强，监督质量不高、效果不佳，检察建议采纳率较低。采纳率低虽不能完全归责于监督能力，还有立法不健全、检法认识分歧等诸多原因，但低采纳率严重挫伤了涉案民营企业申请检察监督的积极性。

3.对侵害民营企业合法权益的虚假诉讼打击不力，对“诉讼造假”未形成震慑

近年来，一些诚信缺失的当事人利用虚假诉讼逃避对民营企业的债务，给民营企业造成巨大经济损失，而民营企业囿于取证能力很难证明虚假诉讼成立，向公安机关、法院寻求救济难获立案，只能“自认倒霉”。检察机关作为法律监督机关，享有调查核实权和对司法工作人员职务犯罪侦查权，有条件查清虚假诉讼事实，应当发挥更大作用，但近两年我市检察机关在“诉讼打假”和民营企业相关合法权益保护方面作为不够，未形成对虚假诉讼的有效监督。

（二）行政检察方面

行政检察作为检察机关四大业务中的短板，基本处于“有职能、无业务、无案件”的境地，每年受理的行政生效裁判监督案件为数极少，行政非诉执行监督案件数量也随着行政机关执法规范化建设的推进日趋减少，离最高检要求的“做实行政检察”有相当差距。近三年来，我市两级检察机关未收到涉及民营企业的行政诉讼监督申请。调研中，不少民营企业表示在投资过程中深受行政机关随意违反约定之苦，行政机关作出的承诺不兑现或者打折扣，出台政策不考虑对民营企业利益的影响，导致民营企业利益受损。由于民营企业相对行政机关处于弱势地位，与行政机关发生纠纷时，通常采取自行协商或者请求工商联和行业协会介入方式处理，不愿意将纠纷诉诸法院，申请检察监督更是少之又少，而新修订的《人民检察院组织法》未赋予检察机关对行政机关违法行为进行监督的职权，造成检察机关既不能从诉讼角度、也不能从一般监督的角度对行政机关因失信导致民营企业信赖利益受损的情形开展监督。一方面面临“无米下炊”的尴尬，一方面对民营企业提供的案源线索无能为力，“行政检察应当干什么、如何干”成为基层民行检察部门普遍面临的问题。

(三）公益诉讼方面

从近两年检察机关的办案数量来看，公益诉讼检察监督居于四大检察监督之首，但是从办案质量和效果上来看，还存在较大的改进空间。检察机关在开展公益诉讼工作时，365bet体育娱乐场_365bet体育投注-【官方授权牌照】@的是从维护国家利益和社会公共利益的角度出发，对民营企业利益保护和地方政府责任关注较少，对如何在保护民营企业健康发展和维护公共利益上取得“双赢”效果思考不多。比如，在办案中发现一些地方政府急于推进项目，允许企业在土地规划未调整的情况下占用农用地开发项目，政府承诺会及时调规，企业一旦开工建设就属于非法占用农用地。检察机关基于保护土地资源维护社会公共利益的需要，向行政机关提出公益诉讼诉前检察建议，行政机关就会对企业做出罚款、拆除建筑物等处罚，让企业付出巨大违法成本，地方政府违法承诺却无人担责，对企业而言有失公允，动摇了企业的投资信心。再如，中小型民营企业普遍存在环保设施投入不足的问题，极易对环境造成污染，是检察机关开展公益诉讼工作关注的重点，一旦企业在公益诉讼中败诉，鉴定评估费用、清除或控制污染的费用、生态环境修复费用等均需由企业承担，这些费用往往数额巨大，对企业的正常运转和未来发展可能产生重大影响，甚至出现“办了案子，垮了厂子”的情形。在今后开展公益诉讼工作时，检察机关需要思考如何在确保公共利益不被损害的前提下，对民营企业的权益给予365bet体育娱乐场_365bet体育投注-【官方授权牌照】@关注。

二、民行检察服务民营企业存在问题的原因分析

（一）检察机关工作人员认识存在局限、主观能动性不强

服务营商环境属于检察机关服务大局谋发展的重要工作内容。但是，检察机关的工作人员往往认识不到这项工作的重大意义，大局意识、战略意识与发展意识不强，主要表现在以下几方面：

1.认为与检察机关工作关联性不大

当前，很多检察机关工作人员认为其主要职责与本职工作就是追诉犯罪和法律监督，而服务保障营商环境属于行政机关的政绩考核内容，与其自身办案工作并无直接关联，甚至认为二者相去甚远。这是对检察机关职能的错误解读。

2.检察职能的重大调整导致信心不足

随着检察机关反贪反渎职能以及人员的转隶，检察机关工作人员普遍认为检察机关作为法律监督主体开展法律监督的“利剑”被剥夺，因而丧失法律监督的信心，甚至认为检察机关被边缘化，除了检察办案和追诉犯罪，其他职能已被剥夺，即使要担负这项使命也会认为当前的检察机关缺乏相应的监督依据和监督方式。

3.缺乏联系发展眼光

服务保障营商环境本身涉及到诸多方面，同时与之相关的工作方式方法也多样，虽然围绕营商环境的很多工作措施和工作成效本身可以通过办案得以实现，但是很多工作往往需要在办案的基础上加以延伸，才能取得政治效果、法律效果与社会效果的统一，才能更好的服务保障营商环境。但是，现在很多的检察工作人员眼光却仅局限于办案，对于涉企案件的敏感度不够，对于特殊案件的经验总结意识不强，当然这种敏感度和意识的欠缺与办案压力大也有一定的关系，总体来说，部分检察工作人员的大局观有待进一步加强。

4.相应知识储备不够

很多检察工作人员主动学习以及接受新事物的意识不强，他们热衷于钻研刑事法律政策以及检察理论研究，但是缺少对民商事、知识产权法或者经济法等相关部门法的学习，尤其检察机关内设机构改革后，以案件类型为职能部门划分标准，导致很多办案人员在办理民事行政案件时往往捉襟见肘，增加了案件办理的难度。

（二）服务保障营商环境的工作机制尚不健全 

1.联动协作机制不够健全

服务保障民营经济的发展是一项事关全局的工作，需要依托各方力量，形成工作合力。从当前来看，检察机关虽与工商联、公安、法院、相关企业以及行业协会之间形成了一定的联系沟通机制，但是在常态化、深层次化上还存在不足，相关工作举措尚在探索与试验阶段，对于具体联动协调方式、协作内容以及相关间的权利义务规定不够明确，可操作性不强，未能为各类经济主体尤其是企业的市场活动提供助益。

2.相关办案机制有待加强

一方面在办案过程中尚未充分考虑办案行为可能对企业家合法权益造成的影响，对如何以最小干预实现刑事司法的目的和效果需要准确把握。比如，对企业家采取强制措施的时机尚需要预判，对处于关键岗位、可能影响到企业正常经营的涉案企业家适用拘留、逮捕等强制措施，还需要充分考量各方面因素。再比如，对企业家的涉案财物采取搜查、查封、扣押、冻结等措施的手段较为简陋和粗疏，要思考如何通过非强制性措施达到保障诉讼目的，如何加强查封、扣押、冻结涉案财产甄别审查工作确保合法财产不受牵连等。另一方面，检察机关在推进案件程序繁简分流、认罪认罚从宽制度、提前介入引导侦查、羁押必要性审查、公益诉讼等工作中，仍然面临很多困难，尤其影响营商环境的刑事案件本身具有一定特殊性和专业性，如何在考虑这类案件特殊性的基础上既能够惩罚犯罪、又能够维护良好市场经济秩序；既能够兼顾公平，实现各方主体的权益平等保护，又能够提高办案效率，检察机关需要作出进一步探索。

 3.线索收集机制尚未建立

营商环境本身涉及面广，对于可能涉及到检察工作的相关线索十分重要，他们往往构成检察机关服务保障营商环境工作的源头和具体方向。但是，在检察机关开展服务保障营商环境的工作，都存在忽视线索收集的通病，未建立较为完善的涉营商环境案件的线索收集机制。主要表现在：未在基础设施条件满足的情况下建立专门的线索收集窗口，畅通相关主体的司法诉求以及线索提供渠道工作有待进一步加强；另外，针对收集到的线索缺乏分类管理、登记备案、督促跟踪以及不在管辖范围内的对外移送机制，使得线索处理结果迟延、线索成案率较低，难以形成“大气候”。

4.分析研判机制尚不完善

目前，检察系统对营商环境中的典型问题、难点问题缺乏分析研判的意识和能力，忽视对相关工作经验的交流与总结，导致在检察工作的实践中因缺少总结创新能力，尤其缺少对涉及营商环境案件的发案类型、常发原因、发案地区的梳理与总结，缺少对典型案（事）例的总结、汇编与宣传，难以在个案中发现彼此间的共性问题，没有形成“一个案例胜过一打文件”的工作信心与工作机制。

三、对策建议

（一）健全正确处理涉及民营企业的民事行政监督案件工作机制

一是加强涉及民营企业民事行政监督案件的办理。依法受理、审查涉及民营企业的债务纠纷、股权分配、知识产权、劳动争议等民事诉讼监督和行政诉讼监督案件。在总结虚假诉讼案件特点规律基础上，张家口市桥东区人民检察院与区人民法院联合出台《365bet体育娱乐场_365bet体育投注-【官方授权牌照】@联合预防打击民事虚假诉讼行为的实施意见》，共同预防和打击虚假诉讼行为，维护民营企业合法权益。

二是落实涉及民营企业民事执行活动的监督。依法开展对人民法院涉及民营企业案件的民事判决、裁定等生效365bet体育娱乐场_365bet体育投注-【官方授权牌照】@执行活动的法律监督，保障民营企业胜诉权益及时有效实现。对涉及民营企业的明显超标的执行、消极执行、选择性执行和违法处置被执行财产等违法情形依法提出检察建议。支持配合人民法院对涉及民营企业的执行案款滞留、执行款物管理混乱等问题开展集中清理，促进滞留执行案款发放给申请执行的民营企业及经营者。开展好民事非诉执行监督，重点监督涉及民营企业仲裁裁决以及公证债权文书等365bet体育娱乐场_365bet体育投注-【官方授权牌照】@的违法问题。民营企业及经营者确无财产可供执行，法院穷尽执行措施仍不能执 行到位的，配合法院做好释法说理工作。申请执行的民营企业及经营者生活陷入困境、符合救助条件的，要开展司法救助。

（二）建立民营企业风险隐患预防化解工作机制

坚持和发展新时代“枫桥经验”，聚焦民营企业生产经营

中的难点问题，立足检察工作建立预防和化解涉民营企业矛盾纠纷机制，主动融入共建共治共享的社会治理格局。推动涉及民营企业典型案事例研究，通过上门走访、座谈交流、信息推送等多种方式，定期向民营企业通报涉企案件情况，提出防范建议。对办案中发现民营企业经营管理中的典型性、普遍性问题，及时提出检察建议，促进民营企业提升防范风险能力。对涉及民营企业股权、借款、破产、兼并、重组、转制等案件，积极协助有关部门运用和解、调解手段化解矛盾，减少对民营企业商业信誉和经济权益的负面影响，减少民营企业因资金链断裂而引发的倒闭等不稳定因素。

（三）落实“谁执法谁普法”责任制 

加强以案释法法治宣传引导,依托门户网站、官方微博、微信、新闻客户端等媒体，及时发布司法信息，宣传司法机关依法平等保护民营企业和企业家合法权益的政策措施、经验做法。建立民营企业司法保护365bet体育娱乐场_365bet体育投注-【官方授权牌照】@发布机制，定期联合发布民营企业司法保护365bet体育娱乐场_365bet体育投注-【官方授权牌照】@，统一司法尺度和裁判标准，引导民营企业在法治轨道上健康发展，推动形成依法保障民营企业合法权益的良好社会氛围。

（四）促进建立多部门联动保护机制

服务保障民营企业发展重在持续、重在常态、重在长效。检察机关要主动联合工商联、行业组织，畅通与民营企业“无障碍”、“零距离”、“心连心”的联系交流，打造民营经济“一站式”、“便捷式”、“解难式”高效服务，打通为民营企业救急解困服务的“快车道”。一是建立完善民营经济发展联席会议制度。探索与工商联、行业组织建立常态化联络机制，与法院、工商联会商制度、联席会议制度，充分听取民营企业家的意见和建议，妥善解决相关问题。利用检察开放日等活动主动邀请人大、政协民营企业代表开展专题座谈、专项调研、观摩庭审等活动，积极回应民营企业家对司法办案的新要求、新期待，主动展示检察工作和检察改革的新成效，拉近检察机关与民营企业的距离。运用 12309 检察服务中心、网上咨询投诉渠道、民营企业保护365bet体育娱乐场_365bet体育投注-【官方授权牌照】@发布机制等平台机制，多渠道服务保障民营经济健康发展。二是实施民营企业诉求“闭环受理”制度。通过走访调研、企业来访、电话邮件、微信微博等多渠道收集民营企业诉求，按照“谁主管、谁负责”和属地管理、分级负责、归口办理、限时督办”的原则，限期办结并反馈办理情况，通过收集、交办、落实、督办反馈，逐步建立起集民智、听民声、解民怨、得民心的民营企业诉求“闭环受理”制度。

（五）探索提起营商环境公益诉讼

营商环境如同生态环境一样，也是社会成员共享的公共资源，其承载了许多具体的国家利益和社会公共利益。行政机关在营商环境建设中滥用职权、不作为等违法行政行为，不仅侵害民营企业和企业家合法权益，也会对相关国家和社会公共利益造成侵害。检察机关可以审慎进行等外领域探索，尝试在营商环境保护领域提起行政公益诉讼。

（六）建立监督问责工作机制

良好的政商关系是营造优良政治生态的土壤，是民营企业

高质量发展的重要保障。构建良好政商关系，“亲”“清”一

个也不能少。“亲”就是要坦荡真诚同企业家接触交往，真心帮助解决实际困难；“清”就是清白纯洁，不搞权钱交易。只有摆正位置、分清界限、“亲”“清”相伴，政商关系才能返璞归真。在服务保障工作中，检察干警要严格执行办案纪律和服务工作纪律，做到“六个严禁”：严禁越权办案，插手经济纠纷；严禁在企业入股，到企业吃拿卡要；严禁利用办案接受企业赞助和拉赞助费；严禁占用企业的通讯、交通工具等财产；严禁在企业报销各种费用；严禁插手工程招投标等经济活动谋取私利，切实维护检察机关和检察干警的良好形象，真正为民营企业搞好服务、做好保障。